Escrito por: Licda. Rusmariel Pimentel O.
La observación a la ley es una figura jurídica del
derecho constitucional, establecida en el artículo 102 de la Carta Sustantiva,
que otorga al Poder Ejecutivo (Presidente de la República) la facultad –a
diferencia del veto, que tiene capacidad de anulación– de suspender la
ejecutoriedad de la ley, para que retorne al Poder Legislativo (Congreso/Parlamento)
y la estudie nuevamente, a partir de las consideraciones del primero.
La
observación a la ley en la Constitución de 2010
Ley
Orgánica del Consejo Nacional de la Magistratura No. 132-11, derogada por la
Ley No. 138-11.
Toda
iniciativa legislativa debe cumplir con los artículos que establecen el
procedimiento para su formación. La Ley Orgánica del Consejo Nacional de la
Magistratura, iniciada en el Senado de la República, siguió su trámite, según
lo establecido específicamente en los artículos 96, 98 y 99 de la Constitución.
Cumplió con el plazo que le otorga la Carta Magna en el artículo 101. El Poder
Ejecutivo observó la ley. El Senado de la República aceptó dichas observaciones
y tramitó la ley a la Cámara de Diputados, donde siguió su curso.
La Ley Orgánica
del Consejo Nacional de la Magistratura fue un caso controversial, en relación
a las observaciones del Poder Ejecutivo, que marcó precedente en la materia, ya
que se comprobó que la Constitución debe ser aplicada haciendo uso total del
razonamiento, sin abusar de la ambigüedad que brinda la interpretación de las
leyes en general.
Considerando
que es atribución del Presidente de la República observar las leyes, y es
facultad del Congreso Nacional conocer dichas observaciones de acuerdo con la
Ley Sustantiva (literal b), numeral 1) del artículo 93 y el artículo 102). Además,
cumplió su obligación de señalar los artículos y motivar expresamente las
razones de la observación. También remitió el texto alterno para cada caso, lo
cual facilitó al Poder Legislativo determinar con exactitud el contenido
requerido de cada disposición de la ley observada. Que de igual forma se
respetaron los plazos en todo el proceso.
Quedó
claro que la observación procedía para ser discutida, pero fue la libre
interpretación, y uso de la costumbre lo que abrió la brecha, creando una
confusión y generando debates sociales en cuanto al tema de la votación con el
fin de aprobar las observaciones del Poder Ejecutivo.
En el Congreso Nacional fueron aceptadas dichas observaciones, en
consonancia con los artículos 98, 99, 102 y 112 de la Constitución. Sin razonar
a profundidad lo establecido en el artículo 112 de la Ley de leyes, lo que
inició el debate público, por ser una ley orgánica, aprobada bajo el
procedimiento de una ley ordinaria.
El
presidente del Senado de la República, donde se aprobaron las observaciones con
el voto favorable de 23 senadores presentes en la sesión, afirmó que la Cámara
de Diputados no había violentado la Carta Sustantiva, al aprobar con la mayoría
simple las observaciones que hizo el Presidente de la República, a la Ley Orgánica
del Consejo Nacional de la Magistratura, ya que a su interpretación cuando el
Poder Ejecutivo observa una ley, para rechazar la observación es necesaria las
dos terceras partes, pero para acoger la observación no es necesaria, como lo
establece el artículo 102 de la Constitución, y que cuando se aprobó la ley orgánica
si era necesario las dos terceras partes, pero que no así en cuanto a las
observaciones.
El artículo
102 de la Constitución establece lo siguiente: “Si el Poder Ejecutivo observa
la ley que le fuere remitida, la devolverá a la cámara de donde procede en
el término de diez días, a contar de la fecha en que fue recibida. Si el asunto
fue declarado de urgencia, hará sus observaciones en el término de cinco días a
partir de ser recibida. El Poder Ejecutivo remitirá sus observaciones indicando
los artículos sobre los cuales recaen y motivando las razones de la
observación. La cámara que hubiere recibido las observaciones las hará
consignar en el orden del día de la próxima sesión y discutirá de nuevo la ley
en única lectura. Si después de esta discusión, las dos terceras partes de los
miembros presentes de dicha cámara la aprobaren de nuevo, será remitida a la
otra cámara; y si ésta la aprobare por igual mayoría, se considerará
definitivamente ley y se promulgará y publicará en los plazos establecidos en
el artículo 101”.
El artículo 112, de la Carta Magna, señala sobre las
leyes orgánicas que, “… Para su aprobación o MODIFICACIÓN requerirán del voto
favorable de las dos terceras partes de los presentes en ambas cámaras”.
De modo que
continúa la polémica sobre la votación por mayoría simple para la aprobación de
las observaciones a una ley orgánica, ya que se entiende por costumbre que las
dos terceras partes se requiere para el rechazo, no así para la aceptación.
En este sentido, el Congreso Nacional
fue criticado por la aprobación de la ley antes indicada, con allanamiento de
las observaciones. El tema de la observación a las leyes fue abordado con dos
puntos de contraste, generando las siguientes dudas: ¿Implica la observación
del Poder Ejecutivo, una modificación a la ley?, ¿Es la modificación a la ley,
facultad de dicho Poder?
El artículo
102 de la Constitución no indica la extensión con la cual debe de ser realizada
la observación por parte del Poder Ejecutivo, pero debe hacerse constar que no
debe constituir una modificación hasta tanto no sean acogidas las observaciones
del Poder Ejecutivo, ya que esto recae fuera de su atribución. Es finalmente,
el Poder Legislativo quien decide la suerte de la ley, aprobándola por nueva
vez sin acoger las observaciones, o modificando la ley ya aprobada adoptando
las observaciones del Poder Ejecutivo.
Con
respecto a la votación, según la doctrina consultada: Brea Franco sostuvo,
amparado en la Constitución de 1966, que cuando “se aceptan las observaciones
del Presidente, se entiende que la aprobación, con modificaciones, se hace por
mayoría absoluta de los presentes, es decir, la requerida ordinariamente”.
Según Félix Tena de Sosa (Segunda Edición de la
Constitución Comentada por la FINJUS), previo a la Constitución actual, se
imponía la regla anteriormente citada, porque las leyes se adoptaban con la
mayoría simple, y dice que podría seguirse aplicando de esta manera en cuanto a
las leyes ordinarias, ya que estas para su aprobación requieren de una votación
por mayoría simple en consonancia con el artículo 113, lo que no alteraría la
naturaleza de la ley al allanarse, pero no igual en el caso especial de las
leyes orgánicas, las cuales para su aprobación o modificación, en virtud del
artículo 112 de la Ley Suprema, requieren del voto favorable de las dos
terceras partes de los presentes en ambas cámaras.
A la luz de
la doctrina internacional, Tena de Sosa aborda dos escenarios, como son Ecuador
y Chile. En Ecuador se ha impuesto la mayoría absoluta para la aceptación de las
observaciones presidenciales, sin discriminación de la ley que se trate,
desnaturalizando las leyes orgánicas por el trato especial que le brinda a
estas la Constitución, y considera que en lugar de regular el equilibrio entre
el Poder Ejecutivo y el Legislativo, más bien produce un desbalance. En cuanto
a Chile, que aplica la mayoría calificada para las leyes orgánicas, entiende
que es una herramienta para evitar que el Poder Ejecutivo pase por alto el
Congreso.
Es partiendo de estos casos que el autor enmarca que para
la aprobación de la ley con aceptación de la observación lo que implica una
modificación o enmienda, ha de requerir un régimen de mayoría idéntico al de la
aprobación original de la ley que se trate.
Entonces,
si bien es cierto que en principio se llevó a cabo el debido proceso, que se
cumplió con el procedimiento para la aprobación de la Ley Orgánica del Consejo
Nacional de la Magistratura, ha establecido la Suprema Corte de Justicia, en su
sentencia del 9 de febrero de 2005, sobre la constitucionalidad de la Ley
Sectorial de Áreas Protegidas No. 202-04, una ley observada no es un proyecto
de ley sino “una ley”, aún esta se encuentre en estado de suspensión y carezca
de aplicabilidad hasta tanto sea aprobada, promulgada y publicada para ser
efectiva y obligatoria frente a todos.
Es de
suponer, que ante una ley orgánica observada, ésta sólo puede aprobarse por las
dos terceras partes de los presentes, bien porque se rechazarán las
observaciones presidenciales en virtud del artículo 102, o bien porque se
aceptarán, modificando así una ley orgánica, lo cual sólo puede lograrse
también mediante dos terceras partes de los presentes, mayoría exigida por el
artículo 112.
En ese
sentido, vale la pena mencionar el caso de las observaciones sobre la ley que
modifica los artículos 5, 8,9 y 12 de la Ley No. 428-06, que crea la Corporación
de Acueducto y Alcantarillado del municipio de Boca Chica. Vitalmente la
observación se fundamentó en que la ley fue enviada con el título de “Proyecto
de ley…”, y que por tanto se entiende que luego de aprobarse en ambas cámaras,
lo que recibe el Poder Ejecutivo, no es un proyecto de ley sino una ley en
trámite de promulgación.
Luego de la lectura armónica y coordinada de las
disposiciones sobre promulgación, publicación y observación a la ley dispuestas
en los artículos 101, 102 de la Ley de leyes, cabe señalar que el acto que
resulta de la sanción de las dos cámaras del Congreso
Nacional es perfecto, o sea, no puede ser modificado ni en una (,) por el Poder
Ejecutivo, ya que este no se encuentra envestido de tal calidad.
Sobre
la ley Orgánica del Consejo del Poder Judicial.
El
Poder Ejecutivo, envestido de la facultad constitucionalmente otorgada de
observar la ley antes de su promulgación con el fin de hacer exhortaciones al Poder
Legislativo dentro de un plazo de diez (10) días, remitió sus observaciones el
20 de julio de 2010 sobre la ley orgánica del Consejo del Poder Judicial.
Dichas observaciones cumplen los
requisitos que ordena la carta magna en el sentido de su puntualidad y
justificación. Estos requerimientos se encuentran vertidos en su artículo 102.
Algunas
de las motivaciones remitidas al Poder Legislativo por parte del Poder Ejecutivo
versan sobre asuntos de forma, por lo que no marcan una trascendía notable para
los fines de este informe.
Existen
otros casos dentro de las mismas, que si resultaron objeto de debate, como por
ejemplo lo dispuesto en el considerando séptimo “…ampliación de las funciones
de contraloría interna del Poder Judicial y de la inspectoría judicial a los
fines de garantizar mayores niveles de fiscalización interna, tanto en el
ámbito de la administración de los recursos públicos administrados por el Poder
Judicial, en el ejercicio de su autonomía presupuestaria y financiera, y de la
gestión transparente de los asuntos jurisdiccionales puestos a cargo de los
jueces del Poder Judicial” En este punto el Poder Ejecutivo argumentó, que este
considerando atenta contra el principio de independencia del juez, en tanto
atribuye a la inspectoría judicial y al contralor del consejo, poderes de
fiscalización y control en los asuntos jurisdiccionales puestos a cargo de los
jueces del Poder Judicial, en este tenor sugirió eliminarlo.
La
postura sostenida por la Comisión Permanente De Justicia fue que no atenta en
ningún aspecto contra el principio de independencia del juez, en razón de que
las atribuciones del consejo como máximo órgano disciplinario del Poder Judicial,
su deber es vigilar para que la administración de justicia sea lo más
transparente posible, de manera que se evite el abuso de poder, el clientelismo
y la corrupción.
Esta facultad de ejercer la observación
legal no es más que una manera de garantizar la democracia. Aunque la
ciudadanía y algunos juristas se refieran a las observaciones presidenciales
como modificaciones, no es el
uso apropiado. Entendiendo que el Presidente tiene facultad para observar uno o varios artículos de la ley
(no proyecto), dando lugar a que el Congreso estudie, con esas observaciones
sobre la mesa, la misma. Siendo este último quien tiene la facultad para modificarla en el caso de acoger dichas observaciones.
Este procedimiento sirve como balanza
entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo. Se entiende que las funciones
estatales no deben
concentrarse en las mismas manos; es una especie de contrapeso, donde cada poder,
contrarresta y equilibra al otro.
La “Observación
del Poder Ejecutivo” volvió a ser tema de controversia con la Ley de Salario
del Sector Público al ser aprobada por nueva vez, sin acoger las observaciones
del entonces Presidente de la República.
Ley
de Salario del Sector Público.
En tal
sentido, El Poder Ejecutivo, actuando bajo el plazo establecido por la
Constitución, y agotando tan solo un día de los 10 que le es conferido, remitió
su observación el 15 de agosto de 2012, sobre la Ley de Regulación Salarial,
la cual se inició en el Senado de la República.
Sin
embargo, el 24 de julio de 2013 la Cámara de Diputados rechazó las
observaciones del Poder Ejecutivo, mediante el voto aprobatorio de las dos
terceras partes presentes del pleno.
La votación calificada requerida en estos casos fue
cumplida y en conformidad con la Carta Magna. El Senado de la República procedió
a conocer tales observaciones, y a las votaciones de lugar para ratificar dicha
ley.
En su
contenido la primera observación se hizo a consecuencia de la discrepancia
entre la iniciativa original sometida por el Poder Ejecutivo, la cual perimió,
y aquella sometida nuevamente por el Senado de la República. La observación
consta que al agregar al Poder Legislativo, al Poder Judicial, a los entes y órganos
constitucionales con régimen propio, y a los organismos autónomos y
descentralizados de naturaleza financiera, al ámbito de aplicación de esta ley,
queda afectado el buen funcionamiento de estos organismos.
La segunda observación es la causante de mayor
controversia, alega un elemento de inconstitucionalidad dentro de la ley, al
omitir la fuente de los fondos necesarios para llevar a cabo la misma,
establecido como obligatoriedad en el artículo 237 de la Constitución.
Los que debaten en contra de esta observación argumentan
que la Ley no establece salarios explícitos, sino topes, por lo cual no es
necesario indicar la fuente de los recursos. Si bien es cierto que un
presupuesto exacto no es dispuesto por la Ley, su artículo 8 contiene el
procedimiento presupuestario pertinente.
La referida
Ley de Regulación Salarial, supone una aplicación inmediata al contener el
requisito previo para su aplicación del Proyecto de Ley de Presupuesto General
del Estado de cada institución antes de su aplicación, tendrá un efecto tardío.
Sin embargo, a su tiempo esta supondrá un cambio trascendental para el sector
público en el país, que conforme a la Constitución, que en el numeral 9 de su
artículo 62 dispone que: “Todo trabajador tiene derecho a un salario justo y
suficiente que le permita vivir con dignidad y cubrir para sí y su familia
necesidades básicas materiales, sociales e intelectuales”.
De modo que se alcance un estipendio del sector público
justo y equitativo, considerando que la Carta Magna en su artículo 144 indica
que la ley deberá establecer, “…modalidades de compensación de las y los
funcionarios y empleados del Estado, de acuerdo con los criterios de mérito y
características de la prestación de servicio”.
Otros
ejemplos posteriores a la reforma constitucional de 2010
Cada observación cuenta con alguna particularidad, en dos
de los casos analizados, el Presidente de la República, solicitó la devolución
de las observaciones, así el Congreso sin sancionar las mismas, contestó la
petición del ejecutivo, y procedió a publicar la ley. Tales fueron los casos de
la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, y la Ley que Regula el Voto del Dominicano en el
Exterior. Ambas observaciones cumplieron con lo requerido de forma, por el
artículo 102 de la Constitución.
En el caso
de la observación del Poder Ejecutivo a la Ley
Orgánica del Consejo Superior del Ministerio Público, la comisión rindió su
informe favorable a las observaciones del Ejecutivo. Este último en sus
observaciones, motivo y sugirió redacciones alternas, pero además anexo una
propuesta extensa.
La Cámara
de Diputados sugirió introducir como nueva iniciativa, el proyecto propuesto
por el Poder Ejecutivo, ya que, no podía considerarse como parte de las
observaciones, un documento que modificaba en su totalidad la ley previamente
aprobada.
Según establece la Constitución, el Presidente de la
República tiene facultad para introducir una iniciativa, así como también es su
facultad observar las leyes, pero dichas facultades son establecidas por
disposiciones independientes dentro de la Constitución en los artículos 96,
numeral 2, y 102. En ningún caso, se estima que pueda fusionar y ejecutar ambas
bajo un mismo y único procedimiento.
El Congreso
procedió a sancionar las observaciones acogiéndolas, y posteriormente introdujo
como nueva iniciativa, el anexo recibido con las observaciones.
No siempre
han existido factores especiales en las observaciones, tal fue la suerte de la Ley para el Desarrollo del Mercado
Hipotecario y el Fideicomiso en la República Dominicana, este trámite fue
iniciado ante el Senado de la República. El pleno de la Cámara de Diputados
aprobó las observaciones sugeridas por el Poder Ejecutivo el 13 de julio de
2011, por entender que cumplían con las rigurosidades exigidas por la
Constitución en su artículo 102, sobre la observación a la ley.
En esta ley en particular, las sugerencias por parte del Poder
Ejecutivo se trataban de asuntos meramente de forma, por tanto no tenía un
impacto en cuanto al fondo con el rechazo o la aprobación de tales
observaciones.
La
observación más reciente que hemos analizado es la correspondiente a la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas de
República Dominicana. La misma fue acogida en ambas cámaras, y el
procedimiento fue agotado conforme lo establece la ley de leyes.
Sin embargo, existían algunas incongruencias en el
escrito de las observaciones. Algunas de estas incorporaban sugerencias para
modificar la estructura de la ley y traslado de artículos, lo que produce
confusión en la redacción y dificulta como consecuencia el estudio de dichas
observaciones por el Congreso Nacional. Dichos errores no afectaron el
resultado por ser de forma y no de fondo. La ley en cuestión, finalmente, fue
promulgada.
La
observación a la ley antes de la Constitución de 2010
(1966/1994/2002)
Previo a la
proclamación de la Constitución de 2010, las observaciones a la ley no
presentaban una estructura uniforme o requerimientos exactos. En lo presente,
el Poder Ejecutivo debe hacer mención a los artículos específicos y argumentos
vinculantes a sus observaciones. El objeto principal de debate en lo relativo a
la redacción de las observaciones, es la inclusión o no de recomendaciones
explícitas, donde se indique el texto que debe sustituir al artículo en
conflicto, ya que la Constitución no lo indica, pero puede entenderse como
parte de la motivación que debe expresar con total fundamento el Poder
Ejecutivo.
Observación del Poder Ejecutivo a la Ley que ordena transferir a favor de
los municipios que integran las provincias Monseñor Nouel, La Vega y Sánchez Ramírez,
las 285-982, acciones de la Corporación Dominicana de Empresas Estatales (CORDEE)
en la Falconbrige dominicana.
La iniciativa fue aprobada en el Senado
de la República y en la Cámara de Diputados, en la Primera Legislatura
Ordinaria del año 2005. Observada la ley por el Poder Ejecutivo el 8 de abril
de 2005. Devuelta al Senado de la República, con las observaciones motivadas.
Conocidas las observaciones por el Pleno, el Congreso Nacional no las acogió,
sancionando nuevamente la ley, en la Segunda Legislatura de 2005. El 24 de
octubre, mediante oficio No.000957, se notifica de la acción al Poder
Ejecutivo, informándoles el número de la Ley No.507-05`.
Las observaciones del Poder Ejecutivo
se hacían constar de tres puntos:
1.- Que no hay razón para distribuir los beneficios que percibe el Estado
Dominicano, por las acciones indicadas, a favor de las provincias La Vega y
Sánchez Ramírez, en perjuicio de la Provincia Monseñor Nouel;
2.- Que la provincia Sánchez Ramírez, había sido tomado en cuenta por la
relación directa con los yacimientos objeto del contrato con la compañía Placer
Dome, y se dictó la Ley No.9-05, de fecha 26 de febrero de 2005;
3.- Que si se quiere utilizar un mecanismo igual para todos, que se otorgue
exclusividad a la Provincia Monseñor Nouel, tal como se ha hecho con la
provincia Sánchez Ramírez.
En las observaciones señaladas, no son citados los artículos sobre los
cuales versa la observación, debido a que la Constitución de 2002, no
establecía esa condición. La constitución de 2002, expresaba la facultad
del Poder Ejecutivo observar la ley motivando su observación. En cambio la
constitución de 2010, establece, que el Poder Ejecutivo deberá remitir las
observaciones con motivación y señalando los artículos sobre los cuales recaen
estas.
Este caso, refleja la evolución de la
Carta Magna, en favor del proceso de observación, y como ha constituido de
alguna manera una balanza justa entre dos Poderes.
La Constitución de 2002 al reservarse un procedimiento para fines de
observación, limitaba al legislador en cuanto a su interpretación y discusión
de dichas observaciones, ya que no había un objetivo puntual en el cual basarse
para aprobarla, acogiendo o no las observaciones. La referida situación dio un
giro en el 2010, con la reforma a la Constitución, que paso a describir como
parte de la facultad de observación a la ley, del Poder Ejecutivo, el deber de
señalar los
artículos exactos y argumentos vinculantes a sus observaciones. Además, a modo
de costumbre, sugerir dentro de su motivación, la recomendación alterna para
sustituir el artículo en conflicto, lo que facilita la labor de los
legisladores para interpretar las observaciones y hace un contraste democrático entre el Poder Ejecutivo y
Poder Legislativo.
